立法院國會自主仍需外部監察 從《前瞻計畫》特別預算審查爭議說起

立法院國會自主仍需外部監察 從《前瞻計畫》特別預算審查爭議說起

關於今年8月31日,第九屆立法院第三會期第三次臨時會審議行政院「前瞻基礎建設計畫」第一期特別預算案過程中,議事規則適用上的爭議,其實,除了議事規則這個問題之外,整個問題的源起,還是在於「前瞻計畫」預算是否符合《預算法》第83條中關於特別預算的定義,也就是其是否合於國防緊急設施或戰爭、國家經濟重大變故、重大災變或不定期或數年一次之重大政事之事由,這才是在朝野之間引起這麼大的爭端的原因,我先提出這個問題,不過,這不是我們今天要討論的對象。

接下來,我要提出我的個人意見。首先,在議事學中所講的「一事不二議」,是指同一事項如果已經表決,就不得再重啟議決程序,否則會導致議事不斷反覆。而整體《前瞻預算》之審查當中,包含非常多不同內容、不同細項,立法委員針對預算中,包含的細項提出修正案,有局部與整體之間的關係,但並非同一事項。所以,除非直接針對預算整體,否則,率爾用「一事不二議」主張排除在野黨修正意見之提出,我認為有所不妥,而縱使針對預算整體,也應當以修正案為優先表決,不能說主動議通過了,就以「一事不二議」為由禁止修正,這就是根本違反議學原理,也是標準的多數暴力。

立法院對於在野黨的提案不討論亦不表決,是否有適法或違法問題?在現行制度之下,如果在是否適用議事規則上產生爭議,目前在立法院內部並無仲裁機制。不過,在最近一波國會改革之後,《立法院組織法》賦予了立法院院長的立法中立或政治中立的要求與角色,在此之後,哪怕制度上還存在很多瑕疵、不完美,至少在現行制度之下,議長還是議場上爭議的仲裁者,哪怕我們對於他的仲裁有意見。蘇嘉全院長在這次的預算審查中作出以「一事不二議」為由,對修正案不予處理的認定,由於他身為議長,其裁決乃具有法律上之效力,問題只是在出現爭議時,有無可能透過釋憲機制或院外機制加以糾正。

這個問題我們都看到了,根據《司法院大法官釋字第342號解釋》,基本上是尊重國會自律的,哪怕連當年第二屆立法院對於國安三法《國家安全會議組織法》、《國家安全局組織法》、《行政院人事行政局組織條例》三讀程序是否走完,都存在爭議的情況下,我們也看到,大法官對於該問題的態度其實是蠻明確的,也就是程序上已明確牴觸《憲法》,方得以加以解釋。但以這次審查《前瞻預算案》來看,瑕疵是否已嚴重到明顯牴觸《憲法》?就我個人來講,仍有一定懷疑。固然這是在朝野政黨攻防的情況下,由議長做出有爭議的裁決,但該裁決有沒有顛覆《憲法》中,對於主權在民或國會至上、權力分立等原則,我覺得仍有商榷餘地。

對於國會自律原則,我認為必須予以維護,問題是國會自律機制出現問題時,比如說,如果我們認為議長的角色或他對議事的裁決有問題時,立法院目前除了紀律委員會之外,我們就看不到其他機制可以處理了,而這就是未來國會改革中也許可以思考的問題:比如說,我們是否可以在立法院內設置「議事規則委員會」來解決程序爭議,或是因應紀律委員會長年運作成效不彰,適度引進外部委員等,這些考慮都是為了讓立法院自律機制,進一步健全,以便在未來又出現爭議時,才有辦法維護國會之自主權。

至於預算主決議的效力問題,從法律面來看,《預算法》第12條其實講得滿清楚的,我們一般講的主決議,其概念與附帶決議是被區別開來的,主決議是針對預算之實施限定條件,也就是與期限等與預算本身內容有關者,才被認定為「主決議」;如果與預算內容或執行目的沒有直接相關,那就屬於「附帶決議」,而附帶決議並無法律上的效力。預算也是經過三讀程序,大法官會議解釋也將預算認定為措施性法律,也就是認定其具有一定的法律上之拘束力,行政機關執行預算時,必須依法行政,遵照立法院通過的結果。如果把在野黨所提出的主決議提案,統統改為不具法律拘束力的建請案,我覺得這個非常不妥當,而這個又涉及到我們剛才談到議長的中立與議長的仲裁等問題。

如何救濟?我認為在目前的制度下,最終可能只有政治解決,也讓朝野政黨在這次經驗教訓之上,認真去思考未來要如何讓這個爭議不再發生,也就是要從制度上根本來釐清相關的解決之道,否則接下來國家總預算的審查又要面臨一場大戰,這是國民所不樂見的。

最後,我呼籲立法院蘇嘉全院長要正視這個問題,為了健全國會制度,院長要主動處理這個問題。

106年11月17日9時3刻,台灣苗栗地方法院法官職務宿舍

本文原刊於民報

http://www.peoplenews.tw/news/1119a4f0-949f-422f-b630-03b32d209536

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