川普新政與兩岸關係

川普新政與兩岸關係

川普新政與兩岸關係

 

曾建元

國立臺灣大學國家發展研究所法學博士

中華大學行政管理學系副教授

國立臺灣大學國家發展研究所兼任副教授暨客家研究中心特約副研究員兼副主任

 

 

  在舉世不看好的情況下,美國政治素人共和黨候選人唐納德.川普(Donald

J. Trump)一路過關斬將,雖然在全國總得票率中略遜於民主黨候選人希拉蕊.柯林頓(Hillary Diane Rodham Clinton),但在選舉人票贏得多數,從而當選美利堅合眾國第58屆總統。

  由於川普從未有過任何參政經歷,競選過程中爭議言論不斷,其政策風向難以預測,因此世界各國選前均傾向於樂見希拉蕊的勝出。不過,選舉結果已出,如何掌握川普的政治思維,解讀其政策主張,特別是其對華政策,正是兩岸政府的當務之急。

 

川普將以精明的商業思維處理內外事務

  大體而言,川普是一個商人,有精明的經濟理性,聲稱不為價值觀而戰。他

主張美國優先,在經濟上,則表現為貿易保護主義,主張把製造業留在美國,對

外國貨品傾銷課以高關稅,或反制外國以貨幣操縱刺激對美國出口,從嚴審核移

民與工作簽證,以保護美國產業及勞工就業機會,就此而更主張美國不參與〈跨

太平洋戰略經濟夥伴關係協議〉(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership 

Agreement; TPP),因為他認為這一個原本由美國主導的自由貿易區,美國做了

太多讓利,將會嚴重傷害美國人民利益。

  在國際政治上,川普則將表現為新孤立主義。這不是說美國將放棄了它一向

作為世界警察的角色,事實上是美國國力已不容許它單獨來承擔此一任務,因此

,川普將會與競爭對手俄羅斯和中華人民共和國建立和平共處的新關係,儘管他

宣稱將要檢討對中華人民共和國的經濟貿易政策,但在地緣政治和區域安全方面

,他恐怕將會以強化軍事結盟的方式,借力使力,對俄、中展開圍堵,而在此同

時,對傳統盟國,如歐洲聯盟、日本、韓國,則將要求其共同承擔國際責任,此

則將體現在要求與國增加國防經費支出,以及強化區域安全機制,以避免美國過

多捲入各地區域糾紛,反而成為首要箭靶,招來本土暴露於恐怖攻擊的危險當中。

    美國不可能從全球撤退,因為它是一個全球霸權,在各洲都有它的國家利益

,在美國優先的考量下,川普政府只會更加堅定和強悍地維護美國的實際利益。

再者,美國是一個民主國家,川普的政治決策會受到他所屬共和黨以及共和黨具

於多數的國會的許多節制,他本人又是政治素人,對於外交和國家安全元老重臣

和幕僚的倚重至深,川普競選時出格的言論在就任總統後不大可能再發生,所以

某種政策的延續性和可預測性,是存在著的。以這樣的理解來預測未來的美國對華政策與兩岸關係,本文願嘗試做這樣如下的分析:

 

共和黨黨綱將是川普最重要的政策指導

    首先,2016年7月通過的〈共和黨黨綱〉,是川普最重要的政策指導文件,主導者共和黨全國委員會主席蒲博思(Reince Priebus)已被川普選定為白宮幕僚長。這份由葉望輝(Stephen J. Yates)主稿的黨綱,對臺灣人民表達了敬意和高度的善意。共和黨認為美臺享有民主、人權、自由市場經濟和法治等共同價值。對於臺灣的未來,共和黨在蒲博思力主下,重申1982年雷根(Ronald Wilson Reagan)總統的對臺六項保證(Six Assurances),即美國未同意在對臺灣軍售上設定結束期限;美方對北京要求就對臺灣軍售事與其事先諮商事未予同意;美方無意扮演任何臺灣與中國大陸間調解人之角色;美方將不同意修改〈臺灣關係法〉(Taiwan Relations Act);美方並未改變其對臺灣主權之一貫立場;美方不會對臺灣施加壓力與北京進行談判。共和黨反對臺灣海峽任何一方採取片面步驟來改變現狀,他們的原則是所有關於臺灣的未來議題都應透過對話和平解決,並能被臺灣人民接受。如果中華人民共和國違反這些原則,美國將依據〈臺灣關係法〉來協助臺灣自我防衛。共和黨肯定蔡英文的民主進步黨政府維持現狀的立場以及繼續就兩岸關係進行建設性對話的努力,並呼籲中華人民共和國能給予正視。共和黨也對於未來美臺間的重要政策做出承諾,包括推動簽訂美臺自由貿易協定、對臺灣及時出售柴油潛艦科技及其他新的防衛武器,支持臺灣完全地參與世界衛生組織(World Health Organization),國際民航組織(Organisation de l'Aviation Civile Internationale)等多邊國際組織。

  反之,對於中華人民共和國,共和黨則批評得不假辭色。他們指控中華人民共和國為了轉移經濟問題的焦點,尤其為了擴張軍事實力,主張擁有全南海的主權,並持續在爭議性水域建造港口並造陸,愈來愈靠近美國領土和盟邦,同時為此打造了一個遠超過防衛所需的海軍,而歐巴馬(Barack Obama)政府對中華人民共和國在南海的威脅一籌莫展,毫無作為。中華人民共和國也在西藏和新疆繼續進行文化滅絕工作,對香港高度自治的承諾已然毀壞。中華人民共和國操縱匯率,盜取科技,中華人民共和國的經濟基本上建立在對智慧財產權的輕蔑之上。就商業而言,這不是競爭,而是敵對的接管。

  儘管如此,共和黨仍鼓勵美國和中國人民和機構交往,仍歡迎中國大陸學生、觀光客和投資,讓他們親見美國民主的運作。只是共和黨反對中華人民共和國政府控制下的學術和文化行為,呼籲美國同僚和這些威脅學術自由和誠實研究的行動劃清界線。

  10月22日,川普在蓋茲堡(Gettysburg)發表百日政綱11條,在有關對華政策方面,川普言簡意賅地提出一條,他要宣布中華人民共和國為匯率操縱國,而將以提高關稅,進行反制。

 

中華人民共和國將成為美國頭號假想敵

  出任白宮中國政策顧問呼聲極高的川普幕僚白邦瑞(Michael Pillsbury),近來主張中國威脅論,他在《2049百年馬拉松:中國稱霸全球的祕密戰略》(The Hundred-Year Marathon: China’s Secret Strategy to Replace America as the Global Superpower)一書中,指中華人民共和國欲於其建國100週年的2049年,以臺灣為獻祭,超越美國成為世界第一大國。白邦瑞大膽說出了中華人民共和國源自中國古代天下觀下重建朝貢體系的強國夢中的深層潛意識,但一個權貴黨國資本主義國家的稱霸,對中國人民和全球人類的自由而言,卻恐怕是一個巨大的惡夢。白邦瑞就描繪了「中國統治世界」的末世圖像,挑戰普世價值,對異議者進行全球網路和電子監控與打擊,掠奪式經濟造成全球環境惡化,國際秩序誠信毀壞,詭詐當道,聯合國和世界貿易組織(World Trade Organization)讓位,武器對專制國家擴散輸出。被誇稱將在2049年建國100周年取代美國國際霸權地位的中華人民共和國,將成為川普統治下美國的頭號假想敵。中華人民共和國的崛起,關鍵在美國於冷戰時期聯中制蘇的國際戰略布局下提供的經濟與軍事援助,以及後冷戰時期美國於1994年無條件給與中華人民共和國貿易最惠國待遇。當美國因為抵擋不住中華人民共和國的商品傾銷而導致國內製造業出走、失業率攀高,經濟發展出現瓶頸,又發現中華人民共和國因為經濟的成就而掩飾不住其對於稱霸東亞的高度興趣,以致於在東海和南海和鄰國接續爆發主權衝突時,美國才意識到這是其養虎為患的後果。

    11月21日,川普發表其百日大政方略,嚴詞批評中華人民共和國從事不正

的貿易活動,違反市場遊戲規則,操縱貨幣和大量盜竊智慧財產權,吾人可以嗅

覺出當中對於中華人民共和國以國家力量利用國際自由經濟秩序進行不公平貿

易的不滿,而這裡則在〈共和黨黨綱〉之外,還可看到川普幕僚那法若(Peter

Navarro)與安一鳴(Greg Autry)合著《致命中國》(Death by China)一書的

影子。該書第四章指控中華人民共和國摧毀美國就業機會的八項武器,包括:利

用出口補貼、匯率操縱、仿冒、盜版及剽竊智慧財產權、破壞生態環境、殘害勞

工、出口限制、掠奪性定價傾銷以及保護主義等等。顯然,川普團隊乃將中華人

民共和國定性為非自由經濟國家,逐出國際自由貿易市場,使其無法繼續在國際

貿易中獲利,亦無法將利得挹注於軍事和安全保衛擴張﹑使東亞各國惴惴不安。

    美國攻勢現實主義學者米爾斯海默(John Mearsheimer)在其名著《大國政

治的悲劇》(The Tragedy of Great Power Politics)一書中即斬釘截鐵地指出,「若

要保證美國利益,就一定不能讓中國經濟繼續高度增長。中國經濟減速雖然有損

美國經濟,也不利於全球繁榮,但可確保美國國家安全。而安全是最重要的。」

我們可以預期,川普將以構築對中華人民共和國的貿易管制為其對中政策的起手

式。以經濟力對付中華人民共和國,是壓制其霸權的一個釜底抽薪的做法。米爾

斯海默喚起了人們對於前一個共和黨素人總統雷根的記憶,他以星戰計畫(Star

Wars Program)欺敵,將蘇聯捲入太空武器競賽,拖垮了蘇聯經濟,最終終結了

冷戰。

    對利用中華人民共和國生產要素而以美國為最終出口市場的臺灣而言,可預

見未來的中美貿易摩擦一旦出現,難免會受到池魚之殃。職此,未來臺灣的最佳

經濟避險策略,自然是加速洽簽臺美自由貿易協定,由臺灣直接對美國出口,而

生產製造基地亦應由中國大陸分散至第三國,如美國或東南亞、印度。美國的貿

易保護政策主要是衝著中華人民共和國而來的,美國又不願在東亞區域經濟整合

中扮演領導和催生的角色,所以究竟美國未來在東亞經濟乃至政治上的重要性會

不會逐漸讓位給中華人民共和國,則頗令人擔心。我們知道中華人民共和國正以

其所主導的亞洲基礎設施投資銀行,以一帶(陸上絲路)一路(印度洋)的地緣

經濟概念,意欲建立聯結中國大陸與中亞、西亞、南亞、東歐的歐亞經濟圈,美

國歐巴馬總統原先拒絕參加亞投行,但川普卻表達了參加的意願。如果這意味著

美國不願被孤立在中華人民共和國主導的歐亞經濟圈之外,則他又放棄了在環太

平洋原先由自己主導的場子,〈跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議〉,這在邏輯上

是完全矛盾的。11月在祕魯舉行的亞洲太平洋經濟合作組織(Asia-Pacific

Economic Cooperation, APEC)第24次領導人非正式會議上,中華人民共和國國

家主席習近平即呼籲區域國家構建更強大的夥伴關係,恢復中華人民共和國支持

的,以東南亞國家聯盟經濟共同體(Association of Southeast Asian Nations

(ASEAN) Economic Community, AEC)國家為基礎開展的〈區域全面經濟夥伴關

係框架協定〉(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCE)及亞洲太平

洋自由貿易區(Free Trade Area of the Asia Pacific, FTAAP)的談判。如果中華人

民共和國的戰略企圖實現,再加上一帶一路和亞投行,其投資、貿易和戰略影響

力在太平洋和東半球的全面發揮,是指日可待的。而美國要放棄此一戰場,卻也

是不可想像的。川普會不會在〈跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議〉之外,另起爐

灶,以與該協議會員國間的雙邊自由貿易協定來替代,或者支持日本繼續領導〈跨

太平洋戰略經濟夥伴關係協議〉談判,等待日後有利於美國的條件形成再加入,

亦未可知。這是我們對川普需要觀察的地方。

 

區域安全戰略將要求盟國提高分攤軍費

  在區域安全部分,如果川普認識到美國在東亞存在重大利益,則他只會強化

歐巴馬政府2011年提出的亞洲再平衡(Re-balance to Asia)戰略,而且會要求亞

洲盟國也提升國際責任分攤比重,簡言之,即增加軍費,無論是支應美軍,還是

強化自身國防力量。那法若和葛雷(Alexander Gray)在《外交政策》(Foreign

Policy)期刊發表〈川普對亞太地區的理念:和平依靠力量──共和黨當選人將如

何重寫美國與亞洲的關係〉(Donald Trump’s Peace Through Strength Vision for the

Asia-Pacific: How the Republican nominee will rewrite America’s relationship with

Asia)一文,即清楚地勾勒出川普陣營對於東亞安全的思考,那法若和葛雷批評

歐巴馬的亞太再平衡戰略不夠強硬,他們認為歐巴馬言語多於行動,蘿蔔多於棍

子,歐巴馬削減美國陸、海、空戰力,是導致美國軍事嚇阻力量弱化的主因之一,

乃任令中華人民共和國在東海與南海軍力坐大。所以那法若和葛雷為川普外交定

出方向,就是回到雷根「以力量確保和平」(peace through strength)的強勢立場,

因此美國還應當要增加海軍軍艦的數量,而其具體數字,川普在競選期間提出,

即將美國海軍軍艦數量由現有的274艘提升到350艘,同時也將增加潛艦數量。

    而因為要求盟國分攤安全責任,軍事上和美國具有準盟國關係的臺灣,也必

然被要求提升國防戰力。過去美國為了避免捲入兩岸戰爭,所以在相當程度上抑

制了臺灣的國防升級,不願臺灣取得美國軍事技術和高端武器,不願臺灣發展自

主武力,所以在無形中,也不得不承擔起對臺灣的安全保證。然而國軍的空軍戰

鬥機和海軍的潛艦,都有老舊而面臨汰換的問題,戰力提升乃迫在眉睫,為求長

久之計,蔡英文總統乃有軍機和軍艦國造的決策,以擺脫對美國的依賴,或增加

對美國軍事採購談判的籌碼。我們有理由相信川普會願意支持臺灣軍力提升,以

使臺灣有能力抵抗中國人民解放軍的入侵,從而減輕美軍的協防壓力。由共和黨

主導的美國國會即將通過的〈2017財政年度國防授權法〉(The National Defense

Authorization Act for Fiscal Year 2017),於第1284節〈美臺軍事交流國會意向〉

中,開放並要求美國國防部高級文官和臺灣資深將領和官員展開全面軍事交流,

交流項目包括威脅分析、軍事理論、部隊計畫、後勤支援、情報蒐集與分析、任

務計畫及技術程序、人道支援與災難救助,也包括民間與軍方有關的活動和演習

訓練,以及國會關係。這裡顯示了共和黨傳統上對臺灣的友善,並且也對臺美軍

事合作推進了一步。

 

美國能不能有效支持臺灣參與國際社會

    川普要維持美國在東亞的霸權地位,軍事嚇阻固然重要,卻絕非唯一的方法

,外交也是一項重要的政策工具。維持兩岸軍事平衡,可避免中華人民共和國誤

判形勢,在臺灣海峽輕啟戰端。但除此之外,運用外交手段,借力使力,避免中

華人民共和國侵臺動機受到鼓勵,也是川普維持東亞安全可資運用的策略。臺灣

在蔡英文任內維持法理現狀,仍將是美國和中華人民共和國競合關係的平衡點,

然實質協助在臺灣的中華民國重返國際社會,有意義地參與聯合國周邊組織的活

動,使臺灣人民的國際集體人權獲得保障,也讓臺灣參與承擔國際責任,我們謹

慎而樂觀地期待。中華人民共和國以模糊一個中國內涵,在文化中國和政治中國

間玩語意遊戲,實際上卻堅決否定中華民國合法性的九二共識,欲作為今後兩岸

共同政治基礎,恐怕將在臺灣國內和美國對華政策中難以繼續受到支持,因為臺

灣的民意在2016年大選中對此清楚地表達了反對的態度,臺灣民意基金會9月

26日發表的《臺灣人眼中的中國共產黨》全國性民意調查也顯示,在臺灣人整

體形象中,中國共產黨形象相當糟糕,而關於未來的統獨調查,49.2%民眾認為

臺灣獨立較好,20.5%認為未來還是維持現狀,支持未來應與中華人民共和國統

一的只有17.8%。臺灣人民對統一不感興趣,但也務實地認為當前並非臺灣獨立

的良機,臺灣民意基金會董事長游盈隆認為,蔡英文總統還能維持4成5的聲望,

跟她堅持兩岸關係的處理,不去觸碰九二共識,堅持兩岸維持現狀、主張中華民

國憲政體制、遵行臺灣民意等四個原則有關,本文完全同意此一觀點,但還要指

出,事實證明,臺灣能否平等與尊嚴地參與國際社會活動,而非兩岸間準官方的

非國際安排,才是檢驗蔡英文維持兩岸現狀和中華民國憲政體制路線是否能夠繼

續受到民意支持的關鍵。

  中華人民共和國要用一個中國原則把臺灣鎖在一個中國內政的框架內,是難

以為臺灣人民所接受的,如果美國能協助臺灣在不變動法理現狀,不宣布脫離中

國,而也能以有別於中華人民共和國的國際法人地位平等參與國際,則這將有利

於穩定臺灣民意,使臺灣民族主義不致於挑戰民主進步黨政府的維持現狀路線,

也不會使臺灣政府在民意壓力下,嘗試突破現行的國際秩序和改變國家定位。換

言之,川普政府仍將扮演維持兩岸平衡的中間人角色,在中華人民共和國託辭民

進黨政府反對九二共識而對民進黨政府進行杯葛的情況下,對臺灣發揮政治穩定

和紓解內外政治壓力的作用,以避免臺灣不耐而出現〈反分裂國家法〉中容許中

國人民解放軍出兵臺灣的藉口,而影響美國在當前東亞格局中的政治經濟佈局。

進言之,在美國的一個中國政策下,讓中華民國在中國的法理架構下作為臺灣行

政當局的地位受到承認,是追求兩岸永久和平乃至反獨促統的道路上,值得美臺

中各方思考的問題,而這則要依賴美國為臺灣創造機會累積信心和去除幻想。

    而另一個牽制中華人民共和國的政治工具,則是人權議題。〈2017財政年

度國防授權法〉可能會夾帶〈全球馬格尼茨基人權問責法〉(The Global Magnitsky

Human Rights Accountability Act)通過,該法授權美國政府對違反人權及國外顯

著腐敗人士實施制裁,例如禁止入境、凍結並禁止官員在美國的財產交易。該法

與中華人民共和國目前由習近平領導的反腐打貪政策有重疊的目標,可說是一刀

兩刃,一旦通過實施,美國無論在與中華人民共和國進行合作或牽制的作為上,

都有了一項強而有力的法律工具,既可抑制中華人民共和國官員違反人權的行為

,也和習近平在肅貪與追贓上有了合作的空間。而針對在中國大陸的侵害人權事

件,美國在了解和查證上,也當會和臺灣及海外中國民主運動組織建立合作的機

制。

 

 

民國一○五年十二月四日十一時

定稿於臺灣苗栗地方法院法官職務宿舍

(文章純屬作者個人觀點,不代表華人民主書院立場。)
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